|
国家统计与部门统计的关系模式在很大程度上决定着今后中国政府统计的性质。这一点虽然常被归入可推后考虑的问题之列，但其实际影响已越来越明显，成为官方统计领域诸多问题的瓶颈。从全面改变政府统计功能以适应社会主义市场经济需求来看，建立一种新的关系体系已势在必行。
相互关系的沿革
从新中国统计建立以来，就一直有国家统计机构（各级统计局）和部门统计机构两大统计主体。这两个主体的关系随着社会的变迁经历了三个阶段：（1）从上世纪50年代初到80年代初，是自成体系的“双轨制”或“二元结构”时期；（2）从80年代初到1998年，是相互渗透的时期；（3）从1998年起，进入了一个融合、并轨时期。1999年召开的一个有90个部门参加的会议，成为新阶段开始的标志。在这次会议上明确了新时期的中国政府统计要由国家统计和部门统计共同构成，各级统计局和部门统计机构是政府统计的两个支柱。对此表述，90个部门迅速认同，显示出人们在政府统计发展方向选择上的一致性。
目标和途径
国家统计与部门统计既然为政府统计的两个支柱，那么它们的关系很大程度上就决定了政府统计的性质和前途。我们需要让它们的关系向着怎样的目标演变呢？笔者认为这个目标应该是：统筹建设一体化系统功能；分工协作生产统计产品；共享统计活动成果和资源要素；在统一协调下向决策部门和社会提供统计信息。可以将此简称为“一体化目标”。显而易见，在中国实现一体化目标面临巨大的困难，成功的因素首先是来自政府的改革决心,其次是选择正确的途径和步骤，避免走弯路。笔者认为，可以考虑以下途径和步骤：
第一，取得共识。国家统计与部门统计形成新的关系，而且这种关系实际上是共同构造一个新的体系和制度，参与者的认识基础是必不可少的。汲取以往的经验和教训，关键是要把目标阐述好。在达成共识，制定共同纲领方面，中国政府机构缺乏经验，因此要认真借鉴国外的经验，体现共同利益的实现，体现双赢，而不能要求大家统一在某一个机构的意志下。
第二，全面诠释政府统计的功能。要根据中国的情况，全面阐述政府统计的功能，有了这种阐述才能过渡到改革的目标，才能从实际加以落实。对政府统计功能的诠释是把社会需求与统计实际联系起来的桥梁，既要考虑为中央政府决策服务，又要考虑为社会广大成员服务。
第三，制定政府统计的指标体系和项目体系。在对政府统计功能进行诠释之后，为了把功能与统计调查活动结合起来，要确定统计调查项目和统计指标体系。
第四，建立分工和协作关系。首先要对各部门进行统计的社会定位，进而确定该部门的统计任务；然后再从资源、能力、优势等方面进行考察，确定实际分工；最后确定与其他部门的协作关系，解决互补问题，使统计资源在不改变归属权的条件下得到合理调整、充分利用。
第五，建立共享和共享补偿机制。与分工协作相配合，共享和利益补偿机制是必不可少的。在目前部门利益存在的情况下，把共享建成长效机制的关键是找到协作部门之间的利益对称点，也就是利益补偿问题。
第六，建立信息发散的协调和约束机制。针对目前为争夺话语权而出现的混乱现象，要建立统一的信息协调机制加以约束管理，特别是对于重要的宏观总量指标、社会热点和敏感指标、涉及几个部门的指标，要在向决策部门提供或向全社会发布前进行合理性检验、逻辑检验、相关性检验等，存在分歧的要进行协调，保证信息的一致性和信息基础的同一性。同时，对于各部门发布数据的权限要进行约束，保证数据出自来源最为可靠的部门。这个机制应该建立在法律框架内，应该是强制性的。
第七，建立政府统计问题的研究制度。政府统计正从计划经济条件下过渡到市场经济条件下，在这个巨大的转变中积累了大量问题，而且这些问题都无法用已有的经验做出判断，因此必须要有一个研究系统进行支撑。在部门分散化的环境下，这个机制的建立是一个难题，关键是组织方式和经费保障。
第八，建立法规约束和保障体系。鉴于以往的经验和教训，一体化目标的内容、原则、权利、义务等都应落实为法律、法规文件。这也是发达国家的成功经验之一（法国关于统计的法律有几百条）。有关法规体系的建设必须及时，不能过于滞后。
最后，作为主要途径的补充，要提到行业协会统计的问题。协会统计从性质上看就是部门统计。既然协会统计相当于部门统计，因此与国家统计的关系就可以与部门统计一起研究，在实现一体化目标中把它考虑进去。有鉴于此，需要给协会统计一个准部门统计的定位，并实行“引导、规范、培育、利用”的方针，使其在政府统计一体化体系中起弥补不足和延伸功能的作用。
认识上应有突破
在建立国家统计、部门统计新型关系，实现政府统计一体化的过程中，国家统计局责无旁贷要起掌控作用。首先，这是《统计法》规定的。国家统计局有权组织领导和协调全国统计工作。其次，国家统计局对政府统计情况的全面掌握是任何部门所不及的。更加重要的是，国家统计局经过从1999年到2002年的管理改革、部门统计调查项目清理，已经掌握了部门统计的基本情况。现有的部门统计调查的项目都进入了国家统计局的管理数据库中，这就为实现一体化目标打下了基础。
鉴于国家统计局在实现一体化目标中的关键作用，笔者认为，它应该首先在认识上取得以下几方面的突破：
（1）要在“立新”中实现“破旧”。现在要暂时抛开遗留下来的具体矛盾和问题，把注意力转到共同建设一个新的体系上，在大家全面接受新体系的目标之后，属于新旧矛盾的问题就会迎刃而解。
（2）改革必须是全面的和整体联动的。在政府统计改革的问题上，必须坚持全面改革，小整小改已经被证明不能解决问题。同时必须坚持所有部门都要参加改革，全面的联动才能使改革到位。如果大家不一致行动，不能有共同的考虑问题出发点及采取共同行为模式，这种替代性改革就会陷入反复拉锯的局面，难以成功。
（3）要分阶段推进目标的实现。实现政府统计一体化是一个大目标，包含的内容多，必须要分阶段实现。否则改革一旦起动，矛盾和困难集中出现，难度过大，会导致半途而废。分阶段也能让人们的预期理性化、渐进化，能更好地理解和接受改革目标。要设计好阶段目标，保证阶段之间的密切衔接，使前一阶段的成果成为下一阶段的条件。
（4）目标的定位要从全局出发。过去国家统计局对部门的要求难以落实，一个重要的原因是自觉不自觉地变成以我为主的方式。譬如，在共享问题上，就曾经过于强调部门如何向统计局提供信息，而对于向部门提供信息的措施却很含糊。
（5）要重视思路创新，打破传统定势。无论是国外的经验还是国内近几年进行的探索，都给我们提供了改革思路，其共同特点是不拘泥于形式，实事求是地寻求解决问题的办法。如近年来，有一些部门自己开展的合作，就采取了一方提供统计力量和渠道，一方提供经费的方式，实现了不同资源的相互替换。
首页[1]末页
|
